近日，自然資源部辦公廳發(fā)布關(guān)于《土地衛(wèi)片執(zhí)法圖斑合法性判定規(guī)則》的通知。
通知明確：不改變原用地性質(zhì)的光伏用地。不改變原用地性質(zhì)的光伏、風(fēng)電用地，是指使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用地建設(shè)光伏、風(fēng)力發(fā)電項目，其中不占壓土地、不改變地表形態(tài)的用地圖斑或地塊；深度貧困地區(qū)脫貧攻堅中建設(shè)的光伏發(fā)電項目，國家能源局、國務(wù)院扶貧辦確定下達(dá)的全國村級光伏扶貧電站建設(shè)規(guī)模范圍內(nèi)的光伏發(fā)電項目，以及符合當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)要求和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的光伏復(fù)合項目，其光伏方陣使用永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地圖斑或地塊。
原文如下：
自然資源部辦公廳關(guān)于印發(fā)《土地衛(wèi)片執(zhí)法圖斑合法性判定規(guī)則》的通知自然資辦發(fā)〔2021〕65號
各省、自治區(qū)、直轄市及計劃單列市自然資源主管部門，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)自然資源局，中國地質(zhì)調(diào)查局及部其他直屬單位，各派出機(jī)構(gòu)，部機(jī)關(guān)各司局：
為加強(qiáng)自然資源執(zhí)法和督察工作，促進(jìn)土地衛(wèi)片執(zhí)法工作常態(tài)化、規(guī)范化和制度化，充分發(fā)揮土地衛(wèi)片執(zhí)法在保護(hù)耕地、保護(hù)資源、維護(hù)自然資源開發(fā)利用秩序中的重要作用，制定《土地衛(wèi)片執(zhí)法圖斑合法性判定規(guī)則》。現(xiàn)予印發(fā)，自2022年1月1日起實施，請遵照執(zhí)行。
自然資源部辦公廳
2021年11月26日
在“碳達(dá)峰、碳中和”雙碳目標(biāo)的大背景下，“風(fēng)光”可謂是炙手可熱。以光伏和風(fēng)電為主的可再生能源項目經(jīng)過激烈的“跑馬圈地”，基本把適合建設(shè)的土地圈得差不多了。未來光伏項目將選擇更偏僻的戈壁、荒漠等土地，或者選擇與農(nóng)田、草地、林地等特殊土地進(jìn)行“互補(bǔ)”或“一體化”的共存方式。
國家為支持光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展，明確用地管理政策，國土資源部、國家林業(yè)局等部門先后制定若干政策性文件。2015年國土資源部等六部委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地的意見》（國土資規(guī)〔2015〕5號，以下簡稱“5號文”）、國家林業(yè)局2015年11月印發(fā)了《關(guān)于光伏電站建設(shè)使用林地有關(guān)問題的通知》（林資發(fā)〔2015〕153號）、2015年12月國土資源部發(fā)布《光伏發(fā)電站工程項目用地控制指標(biāo)》、2016年10月《國土資源部辦公廳關(guān)于光伏發(fā)電用地事項的函》（國土資廳函〔2016〕1638號，以下簡稱“1638號文”）、2017年9月國土資源部國務(wù)院扶貧辦國家能源局聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于支持光伏扶貧和規(guī)范光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)用地的意見》（國土資規(guī)〔2017〕8號，以下簡稱“8號文”），部分地方政府也出臺了相關(guān)政策，對光伏項目項目用地做出規(guī)范和界定。
目前光伏發(fā)電項目用地主要參考5號文、1638號文、8號文等政策以及《土地管理法》等相關(guān)法律，下面電牛俠針對上述相關(guān)法律政策進(jìn)行探討。
光伏發(fā)電項目涉及用地方面相關(guān)政策法規(guī):
（一）5號文
5號文明確了未利用地和農(nóng)用地使用方式。
“光伏、風(fēng)力發(fā)電等項目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，對不占壓土地、不改變地表形態(tài)的用地部分，可按原地類認(rèn)定，不改變土地用途，在年度土地變更調(diào)查時作出標(biāo)注，用地允許以租賃等方式取得，雙方簽訂好補(bǔ)償協(xié)議，用地報當(dāng)?shù)乜h級國土資源部門備案；對項目永久性建筑用地部分，應(yīng)依法按建設(shè)用地辦理手續(xù)”。因此，針對光伏方陣用地，簽署租賃和補(bǔ)償合同即可，不需要辦理變更土地性質(zhì)手續(xù)；針對綜合樓、升壓站、塔基線路等永久性建筑用地部分，需要辦理轉(zhuǎn)為建設(shè)用地手續(xù)。
“對建設(shè)占用農(nóng)用地的，所有用地部分均應(yīng)按建設(shè)用地管理”。無論光伏方陣用地還是其他永久建設(shè)用地，均需要辦理轉(zhuǎn)為建設(shè)用地手續(xù)。
（二）1638號文
“支持使用未利用地和存量建設(shè)用地發(fā)展光伏發(fā)電。對于之前已經(jīng)使用農(nóng)地建設(shè)的“農(nóng)光結(jié)合”、“漁光一體”光伏發(fā)電項目，地方各級國土資源部主管部門應(yīng)會同相關(guān)部門加強(qiáng)跟蹤監(jiān)測，發(fā)現(xiàn)新情況、新問題及時報部。對于使用農(nóng)用地新建光伏發(fā)電項目的，包括光伏方陣在內(nèi)的所有用地均應(yīng)按建設(shè)用地管理，依法履行規(guī)劃、計劃、轉(zhuǎn)用、征收、供應(yīng)手續(xù)。”因此，1638號文“默認(rèn)”5號文出臺前已使用農(nóng)用地建設(shè)的“農(nóng)光互補(bǔ)”光伏發(fā)電項目，可以按照現(xiàn)有的方式繼續(xù)使用土地，但使用農(nóng)用地新建項目，要嚴(yán)格按照5號文執(zhí)行。
（三）8號文
8號文在5號文和1638號文基礎(chǔ)上進(jìn)一步解決光伏方陣占用除永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地按建設(shè)用地管理的問題，同時增加了對光伏扶貧項目的用地支持，對促進(jìn)光伏發(fā)電項目發(fā)展意義非凡。
1、光伏扶貧項目用地
光伏扶貧項目是指對深度貧困地區(qū)脫貧攻堅中建設(shè)的光伏發(fā)電項目，以及國家能源局、國務(wù)院扶貧辦確定下達(dá)的全國村級光伏扶貧電站建設(shè)規(guī)模范圍內(nèi)的光伏發(fā)電項目。
分類管理的要求具體為變電站及運行管理中心、集電線路桿塔基礎(chǔ)用地按建設(shè)用地管理，各地在編制土地利用總體規(guī)劃和年度土地利用計劃中應(yīng)予以重點保障，并依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)；場內(nèi)道路用地可按農(nóng)村道路用地管理；光伏方陣使用永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地的，在不破壞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的前提下，可不改變原用地性質(zhì)；采用直埋電纜方式敷設(shè)的集電線路用地，實行與項目光伏方陣用地同樣的管理方式。
2、光伏復(fù)合項目用地
雖然8號文沒有明確利用農(nóng)用地復(fù)合建設(shè)的光伏發(fā)電站項目具體定義，但一般指“農(nóng)光結(jié)合”、“漁光一體”等農(nóng)業(yè)業(yè)態(tài)和光伏發(fā)電一體建設(shè)的項目。并且8號文要求省級能源局、國土資源主管部門商同級有關(guān)部門，在保障農(nóng)用地可持續(xù)利用的前提下，研究提出本地區(qū)光伏復(fù)合項目建設(shè)要求（含光伏方陣架設(shè)高度）、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，并明確監(jiān)管措施，避免對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成影響。
分類管理的要求具體為變電站及運行管理中心、集電線路桿塔基礎(chǔ)用地按建設(shè)用地管理，依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)；場內(nèi)道路用地可按農(nóng)村道路用地管理；利用農(nóng)用地布設(shè)的光伏方陣可不改變原用地性質(zhì)；采用直埋電纜方式敷設(shè)的集電線路用地，實行與項目光伏方陣用地同樣的管理方式。
此外，除符合8號文規(guī)定的光伏扶貧項目及光伏復(fù)合項目外，其他光伏發(fā)電站項目用地應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)5號文件規(guī)定。
（四）其他土地規(guī)定
1、林地
國家林業(yè)局針對林地的使用出臺了針對性規(guī)定，明確了林地使用的范圍和需要辦理的手續(xù)。
光伏電站使用林地的范圍：①各類自然保護(hù)區(qū)、森林公園（含同類型國家公園）、瀕危物種棲息地、天然林保護(hù)工程區(qū)以及東北內(nèi)蒙古重點國有林區(qū)，為禁止建設(shè)區(qū)域。其他生態(tài)區(qū)位重要、生態(tài)脆弱、地形破碎區(qū)域，為限制建設(shè)區(qū)域；②光伏電站的電池組件陣列禁止使用有林地、疏林地、未成林造林地、采伐跡地、火燒跡地，以及年降雨量400毫米以下區(qū)域覆蓋度高于30%的灌木林地和年降雨量400毫米以上區(qū)域覆蓋度高于50%的灌木林地；③對于森林資源調(diào)查確定為宜林地而第二次全國土地調(diào)查確定為未利用地的土地，應(yīng)采用“林光互補(bǔ)”用地模式，“林光互補(bǔ)”模式光伏電站要確保使用的宜林地不改變林地性質(zhì)。
管理要求具體為光伏電站建設(shè)必須依法辦理使用林地審核審批手續(xù)。采用“林光互補(bǔ)”用地模式的，電池組件陣列在施工期按臨時占用林地辦理使用林地手續(xù)，運營期雙方可以簽訂補(bǔ)償協(xié)議，通過租賃等方式使用林地。
2、草原
根據(jù)《草原征占用審核審批管理辦法(2014修訂)》，第六條礦藏開采和工程建設(shè)確需征用或使用草原的，依照下列規(guī)定的權(quán)限辦理：（一）征用、使用草原超過七十公頃的，由農(nóng)業(yè)部審核；（二）征用、使用草原七十公頃及其以下的，由省級人民政府草原行政主管部門審核。第十條草原征占用單位或個人應(yīng)當(dāng)向具有審核審批權(quán)限的草原行政主管部門提出草原征占用申請。
但是，目前沒有明確光伏方陣是否屬于建設(shè)工程項目范疇，在實際操作中，光伏方陣租賃使用草原基本未嚴(yán)格按照草原規(guī)定納入建設(shè)工程項目監(jiān)管。
“十四五”初年，在“雙碳目標(biāo)”背景下，為助力新能源轉(zhuǎn)型，湘能楚天通過技術(shù)持續(xù)創(chuàng)新，憑借17年蓄積之力，繼續(xù)深耕新能源領(lǐng)域，深究新時代能源高質(zhì)量發(fā)展形勢與政策，探討新型電力系統(tǒng)下光儲充一體化的發(fā)展機(jī)遇，探索光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展新目標(biāo)，凝心聚力為實現(xiàn)“碳達(dá)峰、碳中和”獻(xiàn)計獻(xiàn)策。
下為電牛俠整理規(guī)則原文
土地衛(wèi)片執(zhí)法圖斑合法性判定規(guī)則
為加強(qiáng)自然資源執(zhí)法和督察工作，促進(jìn)土地衛(wèi)片執(zhí)法工作常態(tài)化、規(guī)范化和制度化，充分發(fā)揮土地衛(wèi)片執(zhí)法在保護(hù)耕地、保護(hù)資源、維護(hù)自然資源開發(fā)利用秩序中的重要作用，制定本規(guī)則：
一、合法新增建設(shè)用地
（一）具體情形
1.衛(wèi)片圖斑下發(fā)時已依法供地的圖斑或地塊。
衛(wèi)片圖斑下發(fā)時已依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收審批手續(xù)，并在動工建設(shè)以前辦理了供地手續(xù)，且在批準(zhǔn)范圍內(nèi)建設(shè)的圖斑或地塊。
政府為供地而進(jìn)行土地平整的圖斑或地塊可以不提供供地手續(xù)。對于各類基礎(chǔ)設(shè)施用地，提供劃撥決定書等供地文件。
2.衛(wèi)片圖斑下發(fā)時已依法取得先行用地手續(xù)的圖斑或地塊。在動工建設(shè)以前，經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，辦理了先行用地審批手續(xù)，在批準(zhǔn)范圍內(nèi)建設(shè)的圖斑或地塊。
3.衛(wèi)片圖斑下發(fā)時已辦理其他合法用地手續(xù)的圖斑或地塊。已依法取得不動產(chǎn)權(quán)證書（含土地使用權(quán)證等）的圖斑或地塊；符合增減掛鉤、工礦廢棄地復(fù)墾利用等政策并辦理了相應(yīng)手續(xù)的圖斑或地塊；依據(jù)有審批權(quán)限的省級以上人民政府相關(guān)特殊政策，已取得相關(guān)用地文件的圖斑或地塊。
（二）補(bǔ)充規(guī)定
1.發(fā)展改革、自然資源、水利、交通運輸、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林草等部門對建設(shè)項目下發(fā)的用地預(yù)審、臨時用地、設(shè)施農(nóng)業(yè)用地、項目用海批復(fù)等文件，以及采礦許可證、施工許可證、取水許可證等證件，不得作為合法新增建設(shè)用地的判定依據(jù)（法律法規(guī)另有規(guī)定的除外）。
2.地方審批的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收審批等文件涉及占用永久基本農(nóng)田，批文在前劃定在后的，應(yīng)如實上報，部將核實是否屬于永久基本農(nóng)田劃定不實等情況；劃定在前批文在后的，應(yīng)予以核實，屬于違法審批的，按新增非農(nóng)建設(shè)違法用地上報。
（三）舉證要求
上傳相關(guān)證明文件必須填寫批文或證書文號、出讓合同或劃撥決定書電子監(jiān)管號，包括農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收審批、供地、先行用地、不動產(chǎn)權(quán)證書、增減掛鉤、工礦廢棄地復(fù)墾利用以及經(jīng)有審批權(quán)限的省級以上國家機(jī)關(guān)同意的相關(guān)特殊政策批準(zhǔn)文件的掃描件和能夠證明用地位置范圍的相關(guān)證明材料（如，界址點坐標(biāo)文本或者圖件掃描件）
二、違法用地
（一）非農(nóng)化違法用地
1.新增非農(nóng)建設(shè)違法用地
（1）具體情形
①違法批準(zhǔn)占用。無權(quán)批準(zhǔn)征收、使用土地的單位或者個人非法批準(zhǔn)占用土地的；超越批準(zhǔn)權(quán)限非法批準(zhǔn)占用土地的；違反法律規(guī)定程序批準(zhǔn)占用、征收土地的；不按照國土空間規(guī)劃確定的用途批準(zhǔn)用地的；不符合臨時用地使用范圍和使用條件，違法違規(guī)進(jìn)行審批的。
②違法供地。依法辦理農(nóng)轉(zhuǎn)征或建新方案審批手續(xù)后，違反法律法規(guī)規(guī)定的方式或程序供地。
③違法占地。衛(wèi)片圖斑下發(fā)時占用的土地，用地者未申報用地報批手續(xù)的；雖已批準(zhǔn)但因新增建設(shè)用地有償使用費繳納等各種原因未能取得批準(zhǔn)文件的；采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)的；雖經(jīng)批準(zhǔn)但屬于超過批準(zhǔn)數(shù)量多占的部分；占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等，破壞種植條件的；先行用地批準(zhǔn)文件有效期滿后續(xù)建的；已經(jīng)取得臨時用地批準(zhǔn)文件，但未按照批準(zhǔn)內(nèi)容進(jìn)行臨時建設(shè)的；臨時用地超出復(fù)墾期限未完成土地復(fù)墾的；假借農(nóng)業(yè)設(shè)施項目名義，實施非農(nóng)建設(shè)的。
適用邊建設(shè)邊報批特殊支持政策的項目用地除外。
④未供即用。衛(wèi)片圖斑下發(fā)時，已依法辦理農(nóng)轉(zhuǎn)用手續(xù)，但未辦理供地手續(xù)，即開始占用土地。
（2）補(bǔ)充規(guī)定
①高架路橋非法占用坑塘水面、河道管理范圍以外的土地，應(yīng)當(dāng)判定為新增非農(nóng)建設(shè)違法用地。
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